1. Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее - жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (далее - жилищные отношения) по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
2. Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
3. Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4. Граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством.
5. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона.
Комментарий к статье 1 Жилищного Кодекса РФ
1. В данной статье определяются исходные принципы жилищного права (см. коммент. к ст. 4 ЖК), закрепляемые жилищным законодательством (см. коммент. к ст. 5 ЖК). Принципы жилищного права непосредственно связаны с конституционными положениями, определяющими основы политического и экономического строя страны, правами и свободами граждан, пределами их осуществления и основаниями ограничения (например, ст. ст. 7, 25, 40, 55 Конституции РФ) (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 42 - 45, 111 - 114, 180 - 184, 245 - 249).
Нормативные акты в области жилищных отношений, издаваемые органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также практика органов, разрешающих жилищные споры, должны соответствовать принципам жилищного права, закрепленным коммент. ст. Указанные принципы, по существу, являются критериями оценки жилищного законодательства и практики его применения.
Характеризуя принципы жилищного права, следует отметить, что Конституция РФ и ЖК РФ устанавливают также пределы их осуществления и основания ограничения. Так, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. По существу, аналогичное по содержанию правило применительно к возможности ограничения жилищных прав закреплено в п. 3 коммент. ст.
2. В комментируемой статье выделено пять основных положений, составляющих в совокупности принципы жилищного права, а также пределы их осуществления и основания ограничения.
Во-первых, ЖК закреплен принцип обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности. Данный принцип, являясь конституционным (ст. 40 Конституции РФ), нашел более развернутое закрепление в ст. 2 ЖК (см. коммент. к ст. 2 ЖК).
Во-вторых, ЖК установлен принцип неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища. Этот принцип также является конституционным (ст. ст. 25, 40 Конституции РФ) и нашел более развернутое закрепление в отдельной статье ЖК (см. коммент. к ст. 3 ЖК).
В-третьих, ЖК предусмотрен принцип беспрепятственного осуществления жилищных прав. Этот принцип означает, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора или иных предусмотренных жилищным законодательством оснований (п. 2 коммент. ст.). Граждане, законно находящиеся на территории РФ, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством (п. 4 коммент. ст.).
Приведенные нормы не исключают введения законодателем определенных ограничений на осуществление жилищных прав. Так, ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания может быть связано с тем, что эти жилые помещения расположены на территориях, разрешенных для проживания определенных лиц (например, военные объекты). При этом следует обратить внимание на то, что ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании федерального закона (п. 5 коммент. ст.).
В-четвертых, ЖК указывает на принцип равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.
Жилищное законодательство, будучи комплексным, т.е. содержащим нормы разных отраслей права, регулирует разные по природе отношения, складывающиеся в жилищной сфере: одни из них выступают предметом гражданско-правового регулирования и являются собственно жилищными отношениями (например, отношения найма жилого помещения, отношения собственности на жилое помещение, отношения залога жилого помещения и др.), другие - предметом регулирования публичного права (например, отношения по учету граждан, нуждающихся в жилище, отношения по управлению жилищным фондом и т.п.).
Комментируемый принцип равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями распространяется только на первый вид отношений - собственно жилищные отношения как вид гражданско-правовых отношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Этот принцип не распространяется на отношения, являющиеся предметом публично-правового регулирования и регулируемые методом "власти и подчинения". Именно это имеется в виду в оговорке, устанавливающей исключение: "Если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений".
В-пятых, в ЖК выделяется принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты.
Защита жилищных прав, являющихся по сути гражданскими правами, осуществляется способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ (см. коммент. к ст. 11). Одним из способов защиты жилищных прав является восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Конкретные формы восстановления нарушенных прав зависят от характера прав и его нарушения. Так, в целях восстановления нарушенного жилищного права лица из принадлежащего ему жилого помещения подлежат выселению лица, незаконно занимающие его.
Судебная защита нарушенных жилищных прав, являясь принципом жилищного права, одновременно опирается на конституционный принцип, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ).
В качестве основного начала жилищного законодательства называются также обеспечение сохранности жилищного фонда и использование жилых помещений по назначению. Жилище предназначено для постоянного проживания. Рассматриваемый принцип должен предотвращать необоснованный снос жилых домов и превращение жилого помещения, жилого дома в нежилые помещения и здания. Жилищное законодательство направлено на обеспечение использования жилья строго по назначению и осуществление систематического контроля за этим.
Другой комментарий к статье 1 ЖК РФ
Статья 1 ЖК РФ закрепила целый ряд основных начал жилищного законодательства Российской Федерации. В юридическом смысле содержание комментируемой статьи составляют принципы жилищного законодательства, которыми должны руководствоваться субъекты жилищных отношений в своей деятельности. Основные начала также имеют существенное значение для развития жилищного законодательства в целом, ведь именно они определяют приоритеты, которым должны соответствовать все без исключения нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения. Кроме того, ст. 1 закрепила ряд жилищных прав граждан, основанных на конституционных принципах.
Согласно комментируемой статье основными началами жилищного законодательства являются следующие принципы.
Граждане Российской Федерации, а также иные физические лица, пребывающие в Российской Федерации на законных основаниях, вправе по своему усмотрению распоряжаться принадлежащими им жилищными правами и осуществлять их своей волей и в своих интересах.
Данный принцип означает свободу реализации гражданами имеющихся у них жилищных прав, например, прав собственности на жилые помещения, прав найма, прав члена товарищества собственников жилья, прав члена жилищно-строительного кооператива и т.д. При этом реализация жилищных прав должна соответствовать законодательству Российской Федерации и укладываться в рамки правомерного поведения.
Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав на основе жилищного законодательства и (или) договора.
Содержание данного принципа раскрывается в свободе установления жилищных прав, т.е. граждане свободны совершать действия, с которыми закон связывает возникновение того или иного жилищного права. При этом такая же свобода предоставлена в отношении действий, влекущих в соответствии с законодательством изменение или прекращение жилищных прав граждан.
Жилищные права, как следует из приведенного принципа, могут приобретаться гражданами как на основании закона, так и на основании договора. Напомним, что договор может устанавливать неограниченное количество прав и обязанностей его участников. Единственным условием для этого является соответствие "договорных" прав и обязанностей нормам закона либо основным принципам законодательства.
Осуществление гражданами своих жилищных прав и исполнение ими своих обязанностей, вытекающих из жилищных отношений, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
Данный принцип устанавливает границу реализации прав и обязанностей субъекта жилищных отношений - она проходит там, где начинается правомерная реализация прав и обязанностей других субъектов. Граждане, участвуя в жилищных отношениях, не должны предпринимать действий, а в определенных случаях не должны допускать бездействия, нарушающего права других граждан как в жилищной, так и других сферах деятельности.
Посредством данной нормы в жилищном законодательстве реализуется один из основных принципов демократического общества - взаимное уважение и соблюдение прав, свобод и интересов граждан, а также равенство граждан между собой.
Жилищные права граждан могут быть ограничены на основании федерального закона в исключительных случаях, а именно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Данная норма ЖК РФ полностью заимствована из Конституции Российской Федерации и гарантирует реализацию жилищных прав граждан без каких-либо ограничений, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. При этом ограничение жилищных прав, как следует из комментируемой нормы, допускается лишь на основании федерального закона. Следовательно, закон субъекта Российской Федерации не может содержать нормы, тем или иным образом ограничивающие права граждан в жилищной сфере.
Граждане имеют право свободного выбора жилого помещения в пределах Российской Федерации для своего проживания в качестве собственника, по договору найма (поднайма) либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Данный принцип жилищного законодательства устанавливает фактическую и юридическую свободу реализации гражданами своих жилищных прав. Фактическая свобода означает, что граждане вправе выбрать жилое помещение в любой местности на территории Российской Федерации.
Принцип фактической свободы выбора жилого помещения на территории Российской Федерации тесно связан с конституционным правом граждан на свободу передвижения и выбор места жительства на территории России.
Право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства помимо Конституции регулируется Федеральным законом "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Этот нормативный правовой акт закрепляет механизм правомерной реализации данного права граждан. В частности, в нем устанавливается обязанность граждан вставать на регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства.
Таким образом, руководствуясь комментируемой нормой ЖК РФ, граждане вправе свободно выбирать для своего проживания любое жилое помещение в пределах Российской Федерации, но при этом обязаны соблюдать требование другого федерального закона и регистрироваться в органах внутренних дел по месту пребывания или по месту жительства.
Юридическая свобода заключается в том, что граждане вправе удовлетворять свою жилищную потребность посредством различных юридических оснований, т.е. вправе по своему усмотрению приобретать жилье в собственность, внаем, проживать в общежитиях, гостиницах, получать и использовать служебные жилые помещения, а также пользоваться жилыми помещениями на иных законных основаниях. Не допускается ограничение права выбора юридического основания для владения и пользования жильем, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Гарантией реализации предыдущего принципа жилищного законодательства служит п. 5 комментируемой статьи, согласно которому ограничение права граждан на свободу выбора жилого помещения для проживания в пределах Российской Федерации допускается только на основании норм, содержащихся в самом ЖК РФ либо в ином федеральном законе. Этот принцип гарантирует, что право свободного выбора жилья не может быть ограничено иначе как на основании норм, имеющих высшую юридическую силу, а именно норм федеральных законов. Следовательно, ограничение указанного права не может возникать на основании норм законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также положений актов различных органов исполнительной власти.
Принципы, сосредоточенные в комментируемой статье, обеспечивают правомерное использование гражданами своих жилищных прав. Закрепление данных принципов в ЖК РФ фактически подчеркивает его конституционный характер, уважение прав и свобод граждан. Посредством группы указанных принципов обеспечивается соответствие жилищного законодательства нормам Конституции Российской Федерации.
Ранее действовавший ЖК РСФСР нормы, закрепляющей основные начала жилищного законодательства, фактически не содержал. В той или иной мере аналогом ст. 1 ЖК РФ являлась ст. 10 ЖК РСФСР, в которой перечислялись основные жилищные права и обязанности граждан. Там, в частности, шла речь о невозможности выселения граждан из занимаемого жилого помещения или ограничения в праве пользования этим жилым помещением иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренными законом.
Данная норма, бесспорно, имеет принципиальное значение для всего жилищного законодательства.