1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
3. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.
4. Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
5. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов.
7. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
8. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса.
Комментарий к статье 5 Жилищного Кодекса РФ
1. Под жилищным законодательством следует понимать совокупность комплексных нормативных актов, т.е. нормативных актов, содержащих нормы разных отраслей права (частного и публичного), регулирующих отношения в жилищной сфере.
Жилищное законодательство состоит из ЖК, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п. 2 коммент. ст.).
2. Среди указанных нормативных правовых актов ведущим актом, цементирующим всю систему жилищного законодательства, является ЖК. Это следует из положения о том, что в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в иных нормативных правовых актах, положениям ЖК применяются положения ЖК (п. 8 коммент. ст.).
ЖК, являясь комплексным нормативным актом, регулирует отношения, возникающие в жилищной сфере: собственно жилищные отношения, административные отношения и некоторые другие.
Наряду с отраслевыми кодексами (например, ГК РФ, УК РФ) возможно формирование комплексных кодексов, регулирующих разными методами разнородные отношения, возникающие в связи с определенным видом деятельности или определенной сферой общественной жизни. Комплексный характер носят, например, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и некоторые другие, включая Жилищный кодекс РФ. В таких кодексах регулируется соответствующая сфера, в которой возникают отношения разного рода (гражданские, административные и некоторые другие).
ЖК, являясь специальным нормативным актом, включающим нормы частного и публичного права, действует наряду с ГК РФ, регулирующим имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения, включая жилищные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ), и другими федеральными законами, регулирующими соответствующие отношения, включая административные, основанные на власти и подчинении.
Жилищное законодательство, будучи комплексным, включает в качестве составной части нормы гражданского права, а потому заимствует его принципы (см. коммент. к ст. 1), основные начала - признание равенства участников отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из жилищного законодательства или существа жилищных отношений (см. ст. 1 ГК РФ). Этот принцип, как правильно отмечает В.Н. Литовкин, изначально важен тем, что гражданско-правовая природа имущественных отношений, действующих в жилищной сфере, ставит их участников в юридически равное положение.
Но это не единственный принцип жилищных отношений, поскольку ЖК регулирует и группу административных отношений в этой сфере, связанных с управлением жилищным фондом и учетом граждан, нуждающихся в жилом помещении, и предоставлением его.
Соответственно, нормы гражданского права, содержащиеся в ЖК, - это предмет ведения Российской Федерации, а нормы административного права - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (см.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 5 - 6, 17 - 18).
В принципе стыковка частных и публичных правоотношений, складывающихся в жилищной сфере, могла быть обеспечена и без ЖК, а только ГК РФ и специальными законами, регламентирующими различные стороны жилищной сферы (управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, отношения в жилищных кооперативах, товариществах собственников жилья и т.д.). Законодатель пошел по пути объединения норм, регулирующих отношения в жилищной сфере, в единый ЖК. Это не исключает того, что наряду с ГК РФ и ЖК будут действовать и другие федеральные законы в жилищной сфере. Это означает, что в процессе правоприменения (и правотворчества) необходимо будет устанавливать соотношение норм ГК РФ, ЖК и других федеральных законов, регулирующих отношения в жилищной сфере.
3. Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Это означает, что нормативные правовые акты в жилищной сфере могут издаваться как органами власти РФ (например, п. п. 3 - 5 коммент. ст.), так и органами власти субъектов РФ (например, п. 6 коммент. ст.) в соответствии с их нормотворческой компетенцией. Акты жилищного законодательства могут издаваться и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п. 7 коммент. ст.).
По существу, именно на муниципальный уровень ЖК перенесена основная нагрузка по решению практических вопросов жилищной реформы. Основанием для принятия актов жилищного законодательства на местном уровне выступает, в частности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368).
Определяя систему жилищного законодательства, коммент. ст. определяет соотношение различных нормативных актов, составляющих систему жилищного законодательства. При этом следует учитывать также нормы ст. ст. 6 - 9 ЖК.
Как уже отмечалось выше, акты жилищного законодательства с точки зрения их юридической силы находятся в определенной иерархии: международные договоры РФ; федеральные законы, устанавливающие изъятия из ЖК и касающиеся, например, участия иностранцев в жилищных отношениях (п. 3 ст. 4 ЖК); Жилищный кодекс; иные федеральные законы, положения которых должны соответствовать ЖК; подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов, законы и иные нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ; нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
4. Подзаконные нормативные правовые акты в жилищной сфере принимаются определенными федеральными органами в пределах их полномочий.
Так, указы Президента РФ, регулирующие отношения в жилищной сфере, не должны противоречить ЖК и другим федеральным законам (п. 3 коммент. ст.). Следует назвать Указы Президента РФ: от 29 марта 1996 г. N 431, которым одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище" (СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1431); от 28 января 1998 г. N 102, которым придан статус президентской Федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты" (СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 567, 615; N 14. Ст. 1577; N 50. Ст. 6166).
Постановления Правительства РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в жилищной сфере, могут издаваться лишь на основании и во исполнение ЖК, других федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (п. 4 коммент. ст.). В качестве примеров можно привести следующие Постановления Правительства РФ: от 17 декабря 2010 г. N 1050 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы" (СЗ РФ. 2011. N 5. Ст. 739); от 30 июля 2004 г. N 392 "О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг" (СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3339); от 14 декабря 2005 г. N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5547).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы, регулирующие отношения в жилищной сфере, могут издаваться лишь в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК, другими федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (п. 5 коммент. ст.).
Федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями принимать нормативные правовые акты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, является Министерство регионального развития РФ (см. Постановление Правительства РФ от 25 января 2005 г. N 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 390). В частности, Минрегионразвития России наделено правом определять стоимость одного квадратного метра жилья, используемую при расчете средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд; методику расчета цен на содержание и ремонт жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги.
Полномочия органов государственной власти РФ в жилищной сфере, включая нормотворческие полномочия в указанной сфере, определены ст. 12 ЖК.
5. Поскольку жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, акты жилищного законодательства принимаются также органами власти субъектов РФ. Представительные органы власти субъектов РФ (законодательные собрания, думы и др.) вправе принимать законы субъекта РФ, включая законы, регулирующие отношения в жилищной сфере. Исполнительные органы власти субъектов РФ (правительства, администрации, губернаторы, комитеты и т.д.) принимают подзаконные нормативные акты, в том числе акты, регулирующие отношения в жилищной сфере.
Законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в жилищной сфере, могут приниматься органами государственной власти субъектов РФ в пределах их полномочий на основании ЖК, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (п. 6 коммент. ст.). Полномочия органов государственной власти субъекта РФ в жилищной сфере, включая нормотворческие полномочия, определены ст. 13 ЖК. Так, в Санкт-Петербурге действует Закон от 16 июля 2001 г. "О жилищной политике Санкт-Петербурга" (Вестник Законодательного Собрания. 2001. N 15).
6. Нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в жилищной сфере, могут приниматься также органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии с ЖК, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (п. 7 коммент. ст.). Например, органами местного самоуправления могут быть приняты правила учета муниципального жилищного фонда и другие нормативные правовые акты в жилищной сфере, принятие которых допускается в соответствии со ст. 14 ЖК.
7. В числе правообразующих актов в жилищной сфере могут быть названы также акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Однако указанные акты не относятся к законодательным, они, по существу, представляют собой акты судебного толкования, обязательные для применения (см.: Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 1996. С. 13).
Так, сохраняют актуальность Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности п. п. 1, 3 и 4 ст. 32 и п. п. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона "О товариществах собственников жилья", от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", от 24 октября 2000 г. по делу о проверке конституционности положений п. 13 ст. 39 Закона РФ "Об образовании", от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708; N 27. Ст. 2622; 1998. N 15. Ст. 1794; N 45. Ст. 5603; 2000. N 44. Ст. 4399; 2001. N 22. Ст. 2276), от 11 апреля 2011 г. по делу о проверке конституционности ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой граждан А.С. Епанечникова и Е.Ю. Епанечниковой" (СЗ РФ. 2011. N 16. Ст. 2309).
Представляют интерес также Постановления Пленума Верховного Суда РФ: от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", от 26 декабря 1984 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР", от 24 августа 1993 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в российской Федерации", от 3 апреля 1987 г. N 2 "О практике применения судами жилищного законодательства", от 11 октября 1991 г. N 11 "О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами" (см.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М., 1999).
Другой комментарий к статье 5 ЖК РФ
Комментируемая статья ЖК РФ определяет систему правового регулирования жилищных отношений в Российской Федерации.
Пункт 1 ст. 5 ЖК РФ повторяет норму Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что федеральные органы власти, прежде всего законодательные, уполномочены принимать так называемые рамочные нормативные правовые акты (в том числе и федеральные законы), в которых очерчиваются общие для всей России границы правового регулирования жилищных отношений и закрепляются общие, единые принципы управления жилищной сферой. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, на основе таких рамочных нормативных правовых актов принимают собственные акты, которые, во-первых, конкретизируют положения федеральных актов применительно к конкретной территории, во-вторых, регулируют те сферы, которым федеральный законодатель вообще не уделил внимания.
Пункт 2 комментируемой статьи содержит полный перечень нормативных правовых актов разных уровней, посредством которых осуществляется правовое регулирование жилищных отношений в России. На юридическом языке такие нормативные правовые акты называют источниками жилищного законодательства. Итак, к источникам жилищного законодательства относятся следующие нормативные правовые акты:
Жилищный кодекс Российской Федерации;
федеральные законы, принятые в соответствии с ЖК РФ;
указы Президента Российской Федерации;
постановления Правительства Российской Федерации;
акты федеральных органов исполнительной власти;
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Этот перечень является исчерпывающим. Но не следует забывать и еще один возможный источник жилищного законодательства - это международные договоры Российской Федерации. Ведь Конституция Российской Федерации установила примат международных договоров над национальным законодательством.
Пункт 3 ст. 5 ЖК РФ содержит норму, в соответствии с которой указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы жилищного законодательства, должны соответствовать правовым актам высшей юридической силы, т.е. непосредственно ЖК РФ и другим федеральным законам.
Пункт 4 ст. 5 ЖК РФ предусматривает возможность Правительства Российской Федерации регулировать жилищные отношения. Так, Правительство России вправе принимать соответствующие постановления по жилищным вопросам. При этом нормы таких постановлений не должны противоречить ЖК РФ, другим федеральным законам, а также указам Президента России.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере правового регулирования жилищных отношений нашли свое отражение в п. 5 комментируемой статьи. Законодатель весьма любопытно подошел к полномочиям указанных органов в жилищной сфере. Так, согласно п. 5 федеральные органы исполнительной власти вправе издавать акты по вопросам жилищных отношений лишь в случаях и пределах, прямо предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства.
Согласно п. 6 ст. 5 ЖК РФ органы субъектов Российской Федерации также могут издавать законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения. Такие нормативные правовые акты принимаются субъектами Российской Федерации в пределах их полномочий на основании норм ЖК РФ и федеральных законов.
Аналогичная ситуация складывается в отношении органов местного самоуправления. Согласно п. 7 комментируемой статьи они, как и органы субъектов Российской Федерации, вправе принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие жилищную сферу, но в пределах своих полномочий, которые очерчены ЖК РФ, федеральными законами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Наконец, п. 8 комментируемой статьи прямо устанавливает высшую юридическую силу ЖК РФ во всей иерархии нормативных правовых актов, регулирующих жилищные отношения. Если федеральные законы, другие федеральные нормативные правовые акты, законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления вступают в противоречие с нормами ЖК РФ, то применению подлежат нормы ЖК РФ.